La responsabilidad de la Administración por daños al medio ambiente
Concepto
Aunque lo habitual es que sea la Administración la encargada de velar por la protección del medio ambiente, vigilando, corrigiendo y sancionando a las actividades o a los particulares causantes de daños ambientales, también es lógico deducir que la participación de la Administración en la actividad social y económica mediante la prestación de servicios públicos, hecho constitucionalmente reconocido, puede incidir y ocasionar daños sobre los recursos naturales y sobre el medio ambiente en general.

No puede negarse la posibilidad de existencia de esos daños y, por lo tanto, la existencia de responsabilidad por los mismos, con fundamento en lo dispuesto por los apartados 2 y 3 del artículo 45 CE, que establecen la obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales y de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, así como la responsabilidad en caso de incumplimiento de tales deberes. Asimismo, puede fundamentarse en los propios principios de responsabilidad, de actuación conforme al interés general y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Como inconveniente, en la actualidad nos encontramos con que no existe una regulación específica de la responsabilidad de la Administración por daños medioambientales, salvo en materias como la energía nuclear (art. 54 de la Ley 25/1964 de la Energía Nuclear), en la que se declara la responsabilidad del Estado como explotador en caso de accidente nuclear.
El sujeto responsable
La principal característica de este tipo de responsabilidad es que no queda duda alguna respecto a cual es el sujeto responsable o elemento subjetivo: La Administración Pública, como persona pública, independientemente de que actúe en régimen jurídico público, o bajo la forma de persona jurídica de Derecho privado.

Pero además podría considerarse la posibilidad de responsabilizar a la Administración también por los daños causados por terceros por el hecho de haber autorizado su actividad ocasionante del daño ambiental o por haber obrado negligentemente en la reglamentación de los niveles de emisión o inmisión de las mismas.

En los casos de que concurran diversas Administraciones en la causación del daño, el art. 140 LRJPAC determina que ésta se fijará según criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, estableciéndose el carácter solidario de la responsabilidad, cuando no pueda determinarse respecto a cada una de ellas.
Supuestos en que se podrá exigir responsabilidad a la Administración por daños ambientales
Como ya se ha dicho, la Administración deberá responder del daño que cause tanto por acción como por omisión.

1) Por la acción administrativa
     Cuando hablamos de daños causados por acción nos referimos a acciones:

a) De la propia Administración:

     - Por su actividad de prestación de servicios de forma directa[34], en sentido amplio. Ya sea prestado por funcionarios o por cualquier agente o empleado.

     - Por su actividad jurídica consistente en emisión de normas y concesión de autorizaciones. Por un lado, cuando la regulación que desarrolla conforme a su potestad normativa no es la adecuada. De otro lado, bien cuando autoriza una actividad que sobrepasa los niveles previstos en la normativa; o, desde otro punto de vista, cuando la Administración conceda una licencia ilícita o sin que se haya verificado el cumplimiento de las oportunas medidas correctoras a una actividad y ello suponga una causación de un daño ambiental[35]. Todo ello sin perjuicio de las responsabilidades penales de los funcionarios o autoridades implicados.

     - Responsabilidad subsidiaria del Estado y demás entes públicos por los delitos o faltas que comentan las autoridades o funcionarios, de conformidad con lo prevenido en el Código Penal y en el artículo 145 LRJPAC.

     - Por su actividad de prestación de servicios de forma indirecta. Es decir, cuando la Administración actúa a través de empresas intermediarias, como, por ejemplo, las concesionarias de servicios públicos.

b) De bienes objeto de protección administrativa. En este supuesto distinguiremos:

     - El caso de daños causados por recursos naturales protegidos a particulares en su persona o en sus bienes patrimoniales, como por ejemplo, en el supuesto de daños causados por animales protegidos[36]. Este sería un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, sin más diferenciación respecto a otros casos que el hecho de que los daños son producidos por ciertos recursos naturales. La responsabilidad de la Administración se basaría, por un lado, en el hecho de que la declaración de protección de una determinada especie de animal es una actividad administrativa en que se concreta la función de protección ambiental en beneficio o interés de la comunidad, actividad de la que se derivan unas consecuencias, como la de no poder matar a dichos animales, y de las que a su vez pueden derivarse unos perjuicios para los particulares, debiendo ser la Administración la que asuma los perjuicios que tales especies ocasionen para evitar que se vulnere el principio de igualdad ante las cargas públicas, que quedaría vulnerado si determinadas personas hubieran de soportar individualmente los costos de su mantenimiento; y, por otro lado, en la omisión administrativa del deber de cuidado, que se reflejaría en una actuación de vigilancia o de vallado o cerramiento del perímetro en que se encontraran dichos animales para evitar el daño.

     - El caso, extraño por otro lado, de daños causados a bienes de valor ambiental de particulares por esos otros bienes ambientales sujetos a control administrativo[37]. El particular podría reclamar por el daño patrimonial que le hubieran ocasionado, tal como hemos dicho anteriormente, pero ¿a quién correspondería la legitimación para reclamar por el daño al aspecto colectivo de esos bienes?. Volvemos a incidir en la necesidad de que la normativa prevea una legitimación amplia para la reclamación por los daños ambientales autónomos.

2) Por omisión de su función de control o protección ambiental
     Cuando hablamos de daños causados por omisión de la función de control o protección ambiental de la Administración[38] nos referimos al caso en que debiendo actuar la Administración no lo hace o lo hace con celo insuficiente. En este supuesto distinguiremos:

     - Caso de que se ocasione un daño ambiental por omisión de un servicio obligatorio. En este sentido, la STS 11-10-1975[39] ha considerado que "solo cuando la Administración tiene el deber exigible de actuar cabe que, al declarar la ilicitud de su omisión por vulnerar un mandato legal se imponga la actividad si es ese el medio de restablecer el orden perturbado... Considerando que la omisión de actividad administrativa obligada ha sido en este caso causa inmediata del daño... de aquí que proceda considerarla como responsable de los perjuicios invocados y condenarla en consecuencia a un resarcimiento". No obstante, con la nueva regulación ofrecida por la LJCA, como es sabido, se abren las posibilidades de interponer recurso contencioso-administrativo contra la inactividad administrativa cuando la Administración está obligada a actuar[40]. De este modo, particularmente en la Administración Local, la LRBRL establece una serie de servicios relacionados con el medio ambiente que son obligatorios y exigibles por los vecinos, considerando el Tribunal Supremo[41] que la inexistencia de dichos servicios conlleva la consideración de un funcionamiento anormal de un servicio público, suficiente para que la Administración incurra en responsabilidad[42]. Normalmente esta responsabilidad se exige por el particular que ha sufrido un daño personal o patrimonial, pero nada impide que haya de responder la Administración por daños ambientales. Asimismo cabe imponer a la Administración la obligación de restaurar en el caso de que la omisión del servicio administrativo vulnere los derechos fundamentales[43].

     - Caso de que se ocasione un daño ambiental por omisión de su deber normativo cuando es preciso. Es decir, cuando no haga uso de su potestad reglamentaria para producir esa normativa protectora que tiene obligación de dictar. En este sentido también podría exigírsele responsabilidad, por ejemplo, por no redactar un Plan de recuperación de especies clasificadas en peligro de extinción[44], o de restauración hidrológica-forestal[45]. De este modo, será responsable por la falta de previsión exigible ya que posteriormente se va a autorizar actividades que no va a sobrepasar los límites previstos por esa normativa pero que no por ello dejan de ser contaminantes, ya que el que existan tales límites normativos no significa que éstos sean suficientes para garantizar la protección ambiental.

     - Caso de que la Administración no inste judicialmente la restauración ambiental cuando proceda. Es decir, cuando no ejercite acciones judiciales en defensa de sus bienes ambientales en las que corresponda solicitar al órgano judicial la condena a la restauración ambiental. No obstante, esta posibilidad no ha de ceñirse únicamente al caso de los bienes demaniales, sino que es predicable cuando no inste ante la Jurisdicción la condena al responsable a la restauración ambiental en cualquier caso en que dicha posibilidad proceda[46].

     - Cuando se causen daños por actividades prohibidas o que sobrepasen lo dispuesto en la autorización administrativa, en el caso de que la Administración competente haya omitido su deber de vigilancia[47]. Este es un caso de imputación a la Administración Pública de responsabilidad por los daños causados por particulares, con fundamento en haber autorizado la apertura de esos establecimientos y no vigilar el cumplimiento de la normativa ambiental, omitiendo así su deber de control y vigilancia[48]. La Administración tiene la potestad de control de las actividades, al otorgar las correspondientes licencias administrativas y la obligación de imponer las medidas correctoras necesarias y, en caso de incumplimiento de las condiciones impuestas, suspender el funcionamiento de la actividad, revocar la licencia o imponer sanciones. Como habíamos adelantado, un cierto sector doctrinal[49] entiende que la omisión del deber de vigilancia que corresponde a la Administración se considera un funcionamiento anormal, por lo que podría exigírsele responsabilidad por los daños que tales actividades ocasionen, al entenderse que éstos no se habrían producido si la Administración, actuando con la diligencia exigible, hubiera ejercido una actividad de control, que le viene exigida por la normativa, sobre dicha actividad. En estos supuestos, si no se opera un traslado total de la responsabilidad a la Administración, al menos correspondería exigirla con carácter solidario tanto a la Administración como a la actividad contaminante. No obstante, sería preciso considerar eximida de responsabilidad a la Administración en el caso de que no haya sido posible llevar a efecto ese deber de vigilancia por causas no imputables a la actividad administrativa[50].

     - Cuando se causen daños por actividades permitidas que no sobrepasen los límites establecidos por la normativa administrativa o por la autorización[51]. Podría darse este supuesto cuando los daños sean causados por emisiones o vertidos permitidos administrativamente o bien por actividades con un estudio de impacto ambiental adaptado a la normativa vigente aprobado por la Administración. En este caso, la responsabilidad, que sería exigible a la Administración encargada de la regulación específica de la actividad, se fundamentaría en el hecho de no haber prevenido suficientemente la causación del daño mediante una regulación adecuada. No obstante, en este supuesto sería procedente fundamentar la responsabilidad en la existencia de culpa o negligencia administrativa cuando, pudiendo haber regulado efectivamente una materia conforme al estado de la técnica, por tardanza o negligencia no lo ha hecho en el momento y forma oportunos.

     - Cuando se produzcan daños ambientales a causa de accidentes de gran magnitud y trascendencia en actividades y la Administración no actúe con carácter de urgencia que impone su deber de protección de la salubridad pública y del medio ambiente para impedir el incremento del daño causado inicialmente. Sin perjuicio de que la actuación administrativa respecto a la reparación de los daños ocasionados por catástrofes naturales (lluvias torrenciales, terremotos, etc.) se inserta en el ámbito de la protección civil[52], regulada fundamentalmente en la Ley 2/1985, de 21 de Enero, y R.D. 1378/1985, de 1 de Agosto, sobre medidas provisionales para la actuación en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad Pública, cualquier tipo de daño ambiental de gran intensidad o trascendencia ecológica, social y colectiva, con incidencia, evidentemente, sobre la salud pública y el medio ambiente, requiere una actuación de la Administración, con fundamento en la configuración del Estado como Estado social y en el principio de solidaridad[53]. Por otro lado, es evidente que la Administración no puede convertirse en aseguradora de este tipo de daños por la vía de la intervención urgente, por lo que, como concluíamos en el capítulo anterior, exigirá posteriormente los gastos desembolsados en la restauración urgente al responsable o, en su caso, a la compañía aseguradora de éste. No obstante, la negligencia en tal deber de actuación urgente ante dichos daños que conlleve un incremento en la entidad o cualidad de los mismos originaría, a nuestro juicio, un supuesto de responsabilidad administrativa concurrente con la del particular titular de la actividad originadora del accidente.